La Riforma Costituzionale del Governo Renzi

La Riforma Costituzionale del Governo Renzi (anche detta Riforma Boschi) è la proposta di riforma della Costituzione della Repubblica Italiana contenuta nel testo di legge costituzionale approvato dal Parlamento italiano il 12 aprile 2016 e che sarà sottoposto a referendum confermativo nella seconda metà dello stesso anno.

La riforma, nata con un disegno di legge presentato dal Governo Renzi l’8 aprile 2014, si prefigge «il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione».

Il provvedimento prevede in particolare una radicale riforma del Senato della Repubblica, la cui principale funzione diventerebbe quella di rappresentanza delle istituzioni territoriali, concorrendo con l’altra camera all’attività legislativa solo in determinate materie (tra cui quella elettorale e l’attuazione di normative e politiche dell’Unione europea). Il numero dei senatori viene ridotto a 100 membri, i quali – eccetto quelli nominati dal Presidente della Repubblica – saranno designati dai Consigli regionali fra i loro stessi componenti e fra i sindaci dei propri territori. La Camera dei deputati rimarrebbe quindi l’unico organo ad esercitare la funzione di indirizzo politico e di controllo sull’operato del Governo, verso il quale resterebbe titolare del rapporto di fiducia. La riforma contempla anche l’abolizione delle province e del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL), oltre a sopprimere l’elenco delle materie di legislazione concorrente fra Stato e Regioni; sono previste inoltre modifiche in tema di referendum popolari, procedimento legislativo, uso della decretazione d’urgenza, elezione del Presidente della Repubblica e nomina dei giudici della Corte costituzionale.

Come previsto dall’articolo 138 della Costituzione, la riforma – aspramente avversata dalle opposizioni parlamentari e da alcuni giuristi – non essendo stata approvata da almeno i due terzi dei membri di ciascuna camera, non è stata direttamente promulgata, essendo prevista la facoltà, già sfruttata, di richiedere un referendum per sottoporla al giudizio popolare. A differenza di quelli abrogativi, i referendum costituzionali per esseri validi non necessitano il raggiungimento di un quorum di votanti; la riforma costituzionale sarà quindi promulgata dal Presidente della Repubblica ed entrerà in vigore se, e solo se, i voti a favore saranno maggiori di quelli contrari.

In questa Lezione analizzeremo il Testo articolo per articolo ma preliminarmente daremo brevemente visione dell’Iter Legis che essa ha subito e esporremo in Pillole le Novità più Importanti:

Breve Storia dell’Iter Legis

Il sistema bicamerale paritario e più in generale il procedimento legislativo della Repubblica Italiana è stato oggetto di critiche e proposte di modifica, in particolare per la sua lungaggine, sin dai primi anni dalla sua introduzione: già nel 1948 si continuava a discutere della struttura del Senato con l’istituzione di un apposito “comitato di studio” parlamentare, mentre risale al 1951 uno dei primi autorevoli appelli a superare l’eccessivo garantismo di un «bicameralismo integrale» a firma di Giuseppe Dossetti. Nel 1982 le commissioni affari costituzionali delle due camere del Parlamento italiano costituirono primi “comitati ristretti” per esaminare proposte di modifiche istituzionali, che portarono alla nascita, nell’aprile dell’anno seguente, della prima commissione bicamerale per le riforme costituzionali, la cui prima seduta fu presieduta da Aldo Bozzi il 30 novembre 1983. Tuttavia nessuna delle numerose proposte formulate nel corso del tempo per apportare modifiche sostanziali al bicameralismo perfetto si concretizzò in una legge costituzionale fino agli anni 2000. Il progetto di revisione costituzionale del 2005-2006, approvato dal Parlamento ma poi bocciato dal referendum del giugno 2006, oltre a rafforzare i poteri del Presidente del Consiglio con l’introduzione del premierato, prevedeva tra i principali punti il passaggio a un monocameralismo, mantenendo due camere (con trasformazione del Senato in Senato federale, composto da rappresentanti già eletti in altri enti territoriali locali su base regionale) che potevano approvare leggi, nelle materie di propria competenza, autonomamente, senza un passaggio all’altra camera; la Camera dei deputati era inoltre l’unica a cui spettava di esprimere la fiducia al Governo.

Il Parlamento tornò poi ad occuparsi di riforme istituzionali dal 2010, con la discussione di un disegno di legge mirato alla formazione di un’assemblea costituente, ma le varie proposte che ne conseguirono si arenarono nelle discussioni in aula. Nel 2013, il Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano decise di ravvivare il processo di riforma nominando una commissione di “saggi” per avanzare proposte in materia istituzionale e economico-sociale, lavorando in due gruppi distinti; il gruppo che formulò proposte per migliorare l’assetto istituzionale era composto da Mario Mauro, Valerio Onida, Gaetano Quagliariello e Luciano Violante, i quali suggerirono di superare il bicameralismo perfetto passando a una sola camera “politica”, riducendo il Senato a un “Senato delle regioni” in rappresentanza delle autonomie regionali. A partire dal luglio 2013 iniziò quindi l’iter di un disegno di legge promosso dal Governo Letta che prevedeva la nascita di un comitato parlamentare per le riforme costituzionali e una deroga all’articolo 138 della Costituzione che regola il procedimento di revisione costituzionale per fare in modo che la riforma potesse avvenire in tempi più rapidi. Il provvedimento tuttavia non arrivò all’approvazione definitiva a causa delle vivaci proteste delle opposizioni e dell’uscita dalla maggioranza di Forza Italia, che ritirò il sostegno al provvedimento facendo venire meno la maggioranza dei due terzi del Parlamento.

L’iter delle riforme costituzionali vide una nuova svolta con la vittoria di Matteo Renzi nelle primarie del Partito Democratico l’8 dicembre 2013. Il 18 gennaio 2014 Renzi stipulò infatti il cosiddetto Patto del Nazareno con Silvio Berlusconi in cui i due leader trovarono un accordo sui contenuti della riforma costituzionale e della nuova legge elettorale da proporre al Parlamento. Dopo poco più di un mese, il 22 febbraio 2014 Renzi divenne Presidente del Consiglio dei Ministri. Il nuovo Governo Renzi presentò quindi l’8 aprile 2014 un disegno di legge costituzionale di iniziativa governativa. Il testo fu approvato con modifiche dal Senato l’8 agosto dello stesso anno, mentre il 10 marzo 2015, con modifiche, arrivò l’approvazione della Camera, ma nel frattempo venne meno il sostegno del partito guidato da Silvio Berlusconi dopo gli attriti con il PD nati in occasione dell’elezione del nuovo Presidente della Repubblica Sergio Mattarella. Dal mese di luglio fu quindi ridiscusso al Senato, che l’approvò con nuove modifiche il 13 ottobre 2015. La Camera approvò il nuovo testo trasmesso dal Senato l’11 gennaio 2016; il 20 gennaio il Senato l’approvò in seconda deliberazione con 180 favorevoli, 112 contrari e 1 astenuto (293 votanti). Il 12 aprile 2016 la Camera diede il via libera definitivo, ri-approvandolo con 361 voti favorevoli, 7 contrari e 2 astenuti per un totale di 368 votanti; le opposizioni preferirono infatti abbandonare l’aula al momento del voto in segno di dissenso. La riforma è anche chiamata Renzi-Boschi in quanto formalmente presentata dal Presidente del Consiglio dei ministri Matteo Renzi e dal Ministro per le riforme costituzionali e i rapporti con il parlamento Maria Elena Boschi.

Come previsto dall’articolo 138 della Costituzione, non essendo stata approvata in seconda deliberazione dai due terzi dei membri di ogni camera, la legge costituzionale non è stata subito sottoposta a promulgazione, ma pubblicata (a mero scopo notiziale) sulla Gazzetta Ufficiale del 15 aprile 2016 (Serie Generale n° 88) per dare la facoltà, da esercitare entro i successivi tre mesi, di richiedere un referendum confermativo; possono presentare tale richiesta un quinto dei componenti di una camera, cinquecentomila elettori o cinque consigli regionali.

Il 20 aprile 2016 sia i parlamentari dell’opposizione (Movimento 5 Stelle, Lega Nord, Forza Italia e Sinistra Italiana) che quelli di maggioranza (Partito Democratico, Alleanza popolare (NCD-UDC), Democrazia Solidale – Centro Democratico) hanno depositato le firme necessarie presso la Corte suprema di cassazione.

Il percorso della riforma è stato a lungo legato a quello della nuova legge elettorale, l’Italicum, approvata in via definitiva il 4 maggio 2015, ma la cui applicabilità è stata differita al 1º luglio 2016.

Le Novità in Pillole

Il disegno di legge presentato dal Governo Renzi apporta diverse modifiche, tutte circoscritte ai titoli I, II e III della seconda parte della Costituzione, riguardo il funzionamento delle Camere e l’iter legislativo, le funzioni e la composizione del Senato, l’elezione del Presidente della Repubblica e le modalità di attribuzione della fiducia al Governo. Ulteriori modifiche al titolo I sono relative all’equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza, alle leggi di iniziativa popolari e ai referendum; mentre altre modifiche al titolo III riguardano l’abolizione del CNEL e l’introduzione del principio di trasparenza per la pubblica amministrazione. Vi sono inoltre numerose modifiche al titolo V, relative in particolare al rapporto tra Stato ed enti locali minori. Alcune modifiche al titolo VI riguardano infine l’elezione dei giudici della Corte costituzionale.

In dettaglio, nella sua versione definitiva approvata il 12 aprile 2016 e pubblicata tre giorni dopo sulla Gazzetta Ufficiale, la legge di revisione costituzionale prevede le novità nell’ordinamento istituzionale italiano esposte di seguito.

Modifica del bicameralismo e nuovo iter legislativo

Il nuovo sistema bicamerale sancisce la fine del cosiddetto bicameralismo perfetto: la Camera dei deputati diventa l’unica ad esercitare pienamente la funzione legislativa, di indirizzo politico e di controllo sul Governo, diventando quindi l’unica titolare del rapporto di fiducia con il Governo. I deputati rimangono anche i soli “rappresentanti della Nazione”. Il Senato, invece, diventa rappresentante delle istituzioni territoriali, concorrendo alla funzione legislativa sui rapporti tra Stato e gli altri enti territoriali, oltre che sull’attuazione delle politiche dell’Unione europea, sulla tutela delle minoranze linguistiche, sulle leggi costituzionali ed elettorali.

Per quanto riguarda i disegni di legge approvati dalla Camera, il nuovo iter legislativo prevede che, prima della promulgazione, vengano trasmessi al Senato, che ha facoltà di discuterlo se ne fa richiesta almeno un terzo dei suoi componenti entro dieci giorni. Se sceglie di esaminarlo, ha trenta giorni di tempo per deliberare proposte di modifica, sulle quali spetta poi alla Camera la pronuncia in via definitiva. Sulle materie ricadenti nella potestà legislativa delle Regioni e di bilancio il limite di trenta giorni è ridotto rispettivamente a dieci e quindici giorni dalla trasmissione del testo in aula; per le prime la Camera può respingere le eventuali proposte di modifica solo con il voto della maggioranza assoluta dei suoi componenti.

Il Senato può proporre, con deliberazioni a maggioranza assoluta dei suoi componenti, disegni di leggi alla Camera, che ha sei mesi di tempo per pronunciarsi.

Spetta alla sola Camera anche la deliberazione dello stato di guerra, l’emanazione di provvedimenti di indulto e amnistia e la ratifica di trattati internazionali. Nelle disposizioni sulle riunioni delle camere, è inoltre introdotto un principio di garanzia dei diritti delle minoranze parlamentari nell’adozione dei rispettivi regolamenti ed è sancito il dovere dei membri del Parlamento «di partecipare alle sedute dell’Assemblea e ai lavori delle Commissioni».

Decreti-legge e disegni di legge del Governo

L’esecutivo ha facoltà di chiedere alla Camera dei deputati di deliberare, entro cinque giorni dalla richiesta, che un disegno di legge «indicato come essenziale per l’attuazione del programma di governo» sia inserito in via prioritaria all’ordine del giorno e arrivi ad un voto definitivo entro i successivi 70 giorni, prorogabili al massimo di 15 giorni in relazione alla complessità del ddl e dei tempi di esame da parte della Commissione. I tempi per l’eventuale esame del Senato rispetto all’iter ordinario sono inoltri ridotti della metà. Sono escluse da tale procedimento definito «a data certa» le materie di competenza di entrambe le camere e i testi di legge su bilancio, ratifica dei trattati internazionali, amnistia e indulto.

Per quanto riguarda la decretazione d’urgenza, sono inseriti alcuni limiti sul suo utilizzo, in parte derivanti da precedenti sentenze della Corte costituzionale. In particolare è specificato che sia i decreti che le leggi di conversione devono avere contenuti specifici, omogenei e coerenti al titolo, senza contenere «disposizioni estranee all’oggetto o alle finalità del decreto». È inoltre inserito un differimento di 30 giorni per la conversione in legge nel caso il Presidente della Repubblica abbia richiesto una nuova deliberazione prima della promulgazione.

Nuova composizione del Senato

 La composizione del Senato, le cui nuove funzioni e composizione ricordano quelle del Bundesrat austriaco, si riduce a 100 senatori, diminuendo di circa un terzo rispetto ai 315 (più senatori a vita) previsti dal testo originale.

Novantacinque senatori sono nominati dai Consigli regionali e delle province autonome di Trento e Bolzano tra i propri componenti e tra i sindaci delle rispettive regioni, nella misura di un sindaco per ogni territorio. In merito all’elezione, il nuovo testo costituzionale prevede anche che in occasione del rinnovo dei consigli regionali, con modalità rinviate ad una successiva legge, gli elettori esprimano preferenze vincolanti per i consiglieri destinati a diventare senatori. La distribuzione a livello nazionale continua a essere fatta proporzionalmente alla popolazione risultante dall’ultimo censimento generale, mentre la durata del loro mandato coincide con quella dei rispettivi organi istituzioni territoriali di provenienza.

Nuova distribuzione dei seggi per regione
Regione Seggi Regione Seggi Regione Seggi
Abruzzo 2 Lazio 8 Sardegna 3
Basilicata 2 Liguria 2 Sicilia 7
Bolzano (prov.) 2 Lombardia 14 Toscana 5
Calabria 3 Marche 2 Trento (prov.) 2
Campania 9 Molise 2 Umbria 2
Emilia Romagna 6 Piemonte 7 Valle d’Aosta 2
Friuli Venezia Giulia 2 Puglia 6 Veneto 7
Complessivamente 74 consiglieri regionali e 21 sindaci, più quelli di nomina presidenziale (~5)

Fino a cinque senatori sono invece nominati «per altissimi meriti» dal Presidente della Repubblica. Tali senatori (che sostituiscono i senatori a vita) durano in carica sette anni e non possono essere nuovamente nominati. Rimangono invece senatori di diritto e a vita i Presidenti emeriti della Repubblica. Mantengono il loro ruolo anche i quattro senatori a vita in carica alla data di entrata in vigore della riforma (Elena Cattaneo, Mario Monti, Renzo Piano e Carlo Rubbia).

Ai senatori, per i quali non sono più presenti vincoli d’età, non spetta più alcuna indennità per il ruolo, tuttavia il regolamento interno potrebbe prevedere eventuali rimborsi-spese o misure simili.

Leggi elettorali, d’iniziativa popolare e referendum

Per le leggi elettorali è introdotto il principio dell’«equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza»

Le leggi elettorali, comprese quelle regionali, devono promuovere l’uguaglianza di genere nella rappresentanza. Almeno un quarto dei componenti della Camera o un terzo dei componenti del Senato hanno facoltà di chiedere alla Corte costituzionale un giudizio preventivo di legittimità prima della promulgazione di nuove leggi sull’elezione dei membri della Camera o del Senato.

Per quanto riguarda le leggi di iniziativa popolare, il numero di firme necessario per la presentazione di un disegno di legge è aumentato da 50 mila a 150 mila, con una discussione e deliberazione che dovrà essere garantita secondo tempi e modi da stabilire nei regolamenti parlamentari (introducendo quindi l’obbligo di discussione dei disegni di legge di iniziativa popolare).

Sono inoltre introdotti referendum popolari propositivi e d’indirizzo, la cui disciplina è rinviata a una successiva legge d’attuazione. Per quanto riguarda i referendum popolari abrogativi, se sono richiesti da almeno 800 mila elettori invece che 500 mila, sono validi anche nel caso voti la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni politiche; se richiesti da almeno 500 mila elettori ma meno di 800 mila, o da cinque consigli regionali, rimane invariato il quorum della maggioranza degli aventi diritto.

Elezione del Presidente della Repubblica e dei giudici della Corte costituzionale

Il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento riunito in seduta comune e non più anche dai delegati regionali. Cambia anche la maggioranza necessaria per l’elezione: mentre prima, dopo i due terzi richiesti per le prime tre votazioni, dal quarto scrutinio era prevista la maggioranza assoluta, il nuovo testo dal quarto scrutinio richiede la maggioranza dei tre quinti dell’assemblea e dal settimo dei tre quinti dei votanti.

Il Presidente della Camera dei deputati diventa seconda carica dello Stato, esercitando le sue funzioni in caso di impedimento. Per l’elezione di un nuovo Presidente della Repubblica, il Parlamento è convocato in seduta comune dal Presidente della Camera o, nel caso stia sostituendo il Presidente nelle sue funzioni, dal Presidente del Senato.

Sull’elezione dei giudici della Corte costituzionale, i cinque di nomina parlamentare sono eletti separatamente dalla Camera dei deputati e dal Senato della Repubblica, che ne eleggono rispettivamente tre e due, e non più dal Parlamento in seduta comune.

Modifiche relative al Titolo III della Costituzione

Relativamente al Titolo III, oltre alle già citate modifiche riguardanti la modalità di concessione e revoca di fiducia al governo e di autorizzazione alla persecuzione dei reati commessi durante la carica ministeriale, attività ora relative alla sola Camera dei Deputati, vengono inserite alcune ulteriori modifiche:

  • All’articolo 97, ai principi di buon andamento e imparzialità nell’organizzazione dei pubblici uffici è aggiunto il principio di trasparenza.
  • Viene soppresso il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, con l’abrogazione integrale dell’articolo 99.

Ulteriori modifiche relative al Titolo V della Costituzione

Modifiche molto importanti sono relative anche al Titolo V della Costituzione, relativo rapporto tra Stato ed enti locali.

  • È rimosso dalla Carta costituzionale ogni riferimento alle province, eccetto quelle autonome di Trento e di Bolzano.
  • All’articolo 116, sulle concessioni di condizioni particolari di autonomia alle regioni, è richiesto che le stesse siano in una «condizione di equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio».
  • Dall’articolo 117 scompaiono le materie a legislazione concorrente tra Stato e regioni. Vengono quindi aggiunte alla lista delle materie la cui legislazione esclusiva spetta allo Stato varie materie, tra cui l’ordinamento delle professioni e della comunicazione; protezione civile; produzione, trasporto e distribuzione nazionali dell’energia; infrastrutture strategiche e grandi reti di trasporto e di navigazione; porti e aeroporti civili, di interesse nazionale e internazionale; mercati assicurativi; disposizioni generali e comuni su attività culturali e turismo; previdenza sociale; tutela, sicurezza e politiche attive del lavoro.
  • All’articolo 118, ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza delle funzioni amministrative sono aggiunti principi di «semplificazione e trasparenza dell’azione amministrativa, secondo criteri di efficienza e di responsabilità degli amministratori».
  • All’articolo 120, sul potere sostitutivo del Governo nei confronti degli enti locali, è introdotta la formulazione di un parere da parte del Senato e affida alla legge di stabilire «i casi di esclusione dei titolari di organi di governo regionali e locali dall’esercizio delle rispettive funzioni quando è stato accertato lo stato di grave dissesto finanziario dell’ente».
  • All’articolo 122, per gli emolumenti per i componenti degli organi di governo regionali, è introdotto un limite pari a quello dei sindaci dei comuni capoluogo di regione.
  • All’articolo 126, per il decreto di scioglimento dei consigli regionali, è adottato il parere del Senato e non più di una commissione di deputati e senatori.

Entrata in vigore della legge costituzionale

La potenziale entrata in vigore è prevista per il giorno successivo alla ri-pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale successiva all’eventuale promulgazione.

Le varie disposizioni contenute nella legge costituzionale si applicherebbero eventualmente a partire dalla legislatura successiva al prossimo scioglimento delle camere, eccetto alcune di immediata applicazione, tra cui l’abolizione del CNEL e delle province, e l’introduzione del principio sulla parità di genere.

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